I ­ .CONSIDERATIONS GENERALES

La situation de l’emploi pour les personnes handicapées en République démocratique du Congo soulève une importante problématique. Cette problématique va des lacunes du cadre juridique applicable aux mécanismes de mise en œuvre effective des dispositions de la Constitution, des Lois et de la Convention des Nations Unies relative aux personnes handicapées, ratifiée par la RDC le 30 septembre 2015.

La problématique ainsi soulevée a conscience du questionnement suivant ;

- Existe-t-il des référentiels juridiques (légaux, règlementaires et autres) qui organisent le travail pour les PH en RDC ?

-Si oui, quel en est le contenu ? Quelle en est la pertinence au regard d’instruments juridiques internationaux, en lien avec la situation du handicap et le droit à l’emploi, auxquels la RDC est partie ?

-Quelle en est l’adéquation avec les exigences internationales en matière des droits de l’homme de manière générale et des droits des PH en particulier ?

- Quel est l’état des infrastructures en RDC face à l’impératif d’assurer le plein emploi pour les PH au sein de différentes administration tant publique que privée ?

- Existe-il des institutions spécialisées, étatiques ou privées, qui assurent la prévention et la prise en charge des PH dans le domaine de l’emploi ?

- Le concept d’accessibilité est-il connu par l’employeur congolais (privé et public) ?

- Existe-il des statistiques fiables à même d’informer l’exercice de prévention et/ou de prise en charge du handicap en RDC ?

- Face aux faiblesses identifiées, quelles pourraient être les réformes urgentes envisageables, à court terme, à moyen terme et à long terme en vue d’assurer une pleine participation et un plein emploi pour les PH ?

Voilà, de manière succincte, les questions auxquelles la présente analyse essaie d’apporter des réponses tout en proposant des pistes d’amélioration de l’existant, au mieux des droits des PH.

En lien avec le cadre juridique sur base duquel la présente analyse sera faite, il est important de préciser que ce dernier est essentiellement composé de :

A. Au plan national :

- de la Loi n°13/024 du 07 juillet 2013 portant adhésion de la RDC à la Convention Internationale relative aux droits des personnes handicapées et à son protocole facultatif ;

- de l’instrument d’adhésion de la RDC à cette Convention Internationale signé en date du 14 septembre 2015 et déposé au siège des Nations Unies le 30 septembre 2015 et publié au Journal Officiel a eu lieu le 1er décembre 2015 (N°23) ; et

- De la Loi n°015/2002 du 16 octobre 2002 portant Code du Travail

B. Au plan international :

- de la Convention de l’Organisation Internationale du Travail N°159 sur la réadaptation professionnelle et l’emploi des personnes handicapées ; et

- de la Convention internationale relative aux droits des personnes handicapées et son protocole facultatif.

- Pour ce qui est du cadre juridique national, si les deux premiers textes ne soulèvent aucun besoin d’analyse. Aussi, une analyse axée sur les dispositions de la Constitution et sur celles de la Loi de 2002 nous semblent suffisantes.

- A cette analyse sera ajouté l’examen du cadre juridique international pour compléter l’état de lieux du cadre juridique.

- Les deux analyses juridiques seront suivies par une vision d’avenir proposées sous formes d’amélioration à court, moyen et long terme dans une perspectives d’une meilleure protection et promotion des droits des PH.

II ­ ETAT DE LIEUX A ­ La Constitution -Principes posés en matière d’emploi

La Constitution pose plusieurs principes en matière d’emploi et de travail entendu comme droit et obligation citoyenne pour chacun des congolais appelés à contribuer à la création de la richesse nationale et à s’épanouir de manière personnelle.

Son article 36 dispose, en effet, que « Le travail est un droit et un devoir sacrés pour chaque Congolais. L’Etat garantit le droit au travail, la protection contre le chômage et une rémunération équitable et satisfaisante assurant au travailleur ainsi qu’à sa famille une existence conforme à la dignité humaine, complétée par tous les autres moyens de protection sociale, notamment, la pension de retraite et la rente viagère ».

Afin de garantir l’égalité des chances en matière d’accès à l’emploi, l’alinéa 3 de cet article affirme que « Nul ne peut être lésé dans son travail en raison de ses origines, de son sexe, de ses opinions, de ses croyances ou de ses conditions socio-économiques » ; alors que l’alinéa 4 du même article ajoute que « Tout Congolais a le droit et le devoir de contribuer par son travail à la construction et à la prospérité nationales ».

Se conformant au Pacte International relatif aux Droits Civils et Politiques, la Constitution enjoint aux pouvoirs publics de veiller à l’élimination de toute forme de discrimination. Les articles 12 et suivants de la Constitution posent de nouveaux principes, parmi lesquels celui :

- de l’égalité de tous les Congolais sont égaux devant la loi et de l’égale protection par les lois de la République ; et

- de l’égalité d’accès à l’éducation et d’accès aux fonctions publiques.

En considération de ces principes et des autres engagements internationaux du pays, la Constitution engage les pouvoirs publics aussi à prendre, dans tous les domaines, notamment dans les domaines civil, politique, économique, social et culturel, toutes les mesures appropriées pour assurer le total épanouissement et la pleine participation de tous les congolais en général et des PH en particulier.

-Face au concept « handicap »

Avant 2006, le concept du handicap n’a pas véritablement constitué la préoccupation du Constituant et du législateur. A ce jour, on peut considérer que l’intégration du concept de handicap dans la Constitution votée au référendum populaire en 2005 et promulguée par le Chef de l’Etat en 2006, constitue une importante évolution.

Cette évolution n’est malheureusement pas très remarquable en cela que la Constitution ne consacre aucun titre particulier sur cette matière et en cela que les dispositions constitutionnelles relatives au handicap en RDC demeurent très insuffisantes, lacunaires et quelque peu confusionnistes.

En effet, l’alinéa 1er de l’article 49 de la Constitution, qui est le siège de la matière, et qui dispose que « La personne du troisième âge et la personne avec handicap ont droit à des mesures spécifiques de protection en rapport avec leurs besoins physiques, intellectuels et moraux » a le mauvais mérite de ne pas traiter de manière séparée la situation des PH de celle des personnes de troisième âge qui ne font forcément pas face à la même situation ni aux même défis.

L’alinéa 2 de cet article de la Constitution ajoute aux faiblesses ci-dessus en cela qu’il dispose que « l’Etat a le devoir de promouvoir la présence de la personne avec handicap au sein des institutions nationales, provinciales et locales » et qu’une « loi organique fixe les modalités d’application de ce droit ».

En effet, à considérer cette dernière phase de l’alinéa 2 de l’article 49 de la Constitution, on n’a pas une idée claire de la position du Constituant. On a tendance à croire que le constituant a voulu consacrer la promotion de la présence de la PH au sein des institutions nationales, provinciales et locales et pas la promotion du plein emploi en faveur des PH.

On ne dégage pas, de manière claire, l’engagement du Constituant à protéger l’emploi des PH en considération de « leurs besoins physiques, intellectuels et moraux » tel qu’on aurait bien pu l’attendre de cet alinéa 1er de l’article 49 de la Constitution.

De manière générale, l’article 49 de la Constitution n’apporte ni clarté sur les aspects de protection ni éléments d’encrage de la promotion des PH dans le domaine de l’emploi en général. Il se limite à laisser à croire que le Constituant a simplement voulu garantir la participation des PH au sein des institutions.

A la fin de la lecture de l’article 49 de la Constitution on se rend compte que plusieurs lacunes persistent et continuent à constituer un frein à l’emploi des PH, en cela que la seule participation au sein des institutions nationales ne résout pas la question du plein emploi pour les PH ; et qu’il n’est pas possible d’envisager la participation active des PH au sein des institutions si les garanties de formations et des renforcements des capacités (qui relèvent de la protection) ne leur sont pas données.

B ­ Les Lois et Règlements en vigueur - Principes généraux posés

Dans un effort de mise en œuvre des dispositions constitutionnelles, la Loi N° 015/2002 du 16 octobre 2002 portant Code se démarque largement en consacrant tout un titre sur la question du handicap dans l’emploi en RDC.

Elle marque des innovations et des avancées. « Parmi les innovations les plus importantes, il y a lieu de citer (…) le renforcement des mesures antidiscriminatoires à l'égard des femmes et des personnes avec handicap ». Il y a aussi « la mise en place des structures appropriées en matière de santé et de sécurité au travail afin d'assurer une protection optimale du travailleur contre les nuisances », ceci, probablement en considération du handicap pouvant subvenir à l’occasion des prestations des services dans le cadre d’un emploi.

Même si elle ne prévoit rien en matière de critère d’embauche ou de catégorisation des emplois et des handicaps, cette loi a tout de même le mérite de consacrer plusieurs avantages au bénéfice des PH en situation d’emploi il est tout de même important de relever qu’elle consacre plusieurs avantages au bénéfice des PH en situation d’emploi.

On retrouve la plupart de ces avantages entre autres dans les dispositions des articles 125 et 126, qui font globalement allusion au travail des enfants mineurs d’âge, des femmes et des PH. Tel est le cas pour le travail de nuit et les travaux considérés comme dangereux pour l’enfant, la femme et la PH.

A ce jour, malheureusement, plus de quinze ans après sa promulgation, l’arrêté ou les arrêtés de mise en œuvre des dispositions des articles 125 et 126 de ladite Loi et qui sont annoncés par l’article 127 de la même Loi n’ont jamais été pris.

En effet, l’alinéa 1er de l’article 127 dispose que « Les dérogations qui peuvent être accordées aux dispositions des articles 125 et 126 ci-dessus, compte tenu des circonstances exceptionnelles, du caractère particulier de la profession ou pour les besoins de l'apprentissage ou de la formation et du perfectionnement professionnel, sont déterminées par les arrêtés prévus aux articles 38 et 128 du présent code, relatifs aux conditions de travail des enfants et des personnes avec handicap ».

Il est complété par les dispositions de l’article 128 de la même Loi qui stipule à son alinéa 1er que « Des arrêtés du Ministre du Travail et de la Prévoyance Sociale, pris après avis du Conseil National du Travail, fixent les conditions de travail des femmes, des enfants et des personnes avec handicap et définissent notamment la nature des travaux qui leur sont interdits ».

Il est tout de même important de relever deux autres principes posés par la Loi même si ils semblent encore constituer de purs vœux pour le législateur de 2002.

Un des principes posés vient de l’article 135. En effet, au sens de cet article « Le handicap ne saurait constituer un empêchement pour l'accès d'une personne à l'exercice d'un emploi répondant à ses aptitudes intellectuelles, sensorielles ou physiques dans le secteur public, semi-public ou privé pour autant que son handicap ne soit pas de nature à causer un préjudice ou à gêner le fonctionnement de l'entreprise ».

L’autre principe est posé par l’article 136 de la même Loi. Celui-ci stipule que « Les personnes avec handicap ont le droit de bénéficier, dans les mêmes conditions que les autres travailleurs, d'une formation professionnelle ».

Si les principes posés sont ceux-là, il est important d’analyser la manière avec laquelle le législateur de 2002 intègre concrètement le concept du handicap dans le domaine de l’emploi.

Face au concept « handicap »

La définition de la PH en matière d’emploi est donnée par l’article 134 de la Loi sous examen qui dispose qu’ « Est considéré comme travailleur avec handicap toute personne dont les perspectives de trouver et de conserver un emploi convenable ainsi que de progresser professionnellement sont sensiblement réduites à la suite d'un handicap physique ou mental dûment reconnu ».

Les premières limites de cette législation sont ici évidentes en cela qu’elle se limite à considérer deux catégories de handicaps simplement, laissant, par exemple, de côté les personnes qui souffrent de l’albinisme.

Il est important de noter, à la lecture de la Loi, que le législateur de 2002 n’a pas fait un grand effort de singularisation des catégories qu’il entendait protéger. C’est ainsi qu’il dispose, tout en les mélangeant, dans les mêmes dispositions, les enfants, les femmes et les enfants.

Les articles 125, 126 et 127 en sont la preuve la plus évidente. L’alinéa 1er de l’article 125 dispose que « Les femmes, les enfants de moins de 18 ans et les personnes avec handicap ne peuvent pas travailler la nuit dans les établissements industriels publics ou privés ». L’alinéa 2 de cet article définit la nuit comme « la période allant de 19 heures à 7 heures ».

A leur lecture, on remarque d’ailleurs que ces dispositions semblent simplement se limiter à poser le principe. Un principe purement général à ces trois catégories de personnes vulnérables.

En effet, en l’absence d’une catégorisation préalable des handicaps et de la détermination des emplois pouvant être couverts par tel ou tel autre handicap, même ces dispositions demeurent pieux vœu et difficilement applicable au vu de la pratique et des procédures d’obtention du certificat d’aptitude physique.

Quant à l’article 126 de cette Loi, il établit que « Le repos journalier des enfants et des personnes avec handicap entre deux périodes de travail doit avoir une durée de douze heures consécutives au minimum ».

La même remarque ci-dessus vaut aussi pour cette disposition. En effet, un mal voyant a-t-il le même besoin de repos prévu par la Loi qu’un handicapé moteur, un albinos, un mal entendant, etc. ?

Une fois encore, il faut se rendre à l’évidence du fait qu’à l’absence d’une catégorisation préalable des handicaps et de la détermination des emplois pouvant être couverts par tel ou tel autre handicap, même ces dispositions demeurent pieux vœu et difficilement applicable au vu de la pratique et des procédures d’obtention du certificat d’aptitude physique.

Il est à noter, à la fin que la Loi sous examen contient aussi malheureusement des dispositions quelque peu ambigües qui cachent une sorte de discrimination, lorsqu’elle fait allusion à la capacité de travail, sachant qu’en RDC il n’existe aucune disposition particulière qui règle la question de capacité pour les PH et qu’il n’existe pas du tout une catégorisation claire des handicaps pouvant présider à l’élaboration de telles disposition.

C’est ainsi que l’alinéa 1er de son article 2 dispose que « Le travail est pour chacun un droit et un devoir. Il constitue une obligation morale pour tous ceux qui n'en sont pas empêchés par l'âge ou l'inaptitude au travail constatée par un médecin ».

Le principe de la capacité de contracter est déjà posé par des dispositions pertinentes de la Loi. On y décèle plusieurs limites.

C ­ La législation internationale applicable La « Convention C159 »

In extenso, cette Convention prise par la Conférence générale de l'Organisation internationale du Travail le 1er juillet 1983, et qui a 17 articles seulement, est dite « Convention N° 159, sur la réadaptation professionnelle et l'emploi des personnes handicapées, 1983

Il s’agit d’un document qui a largement inspiré le législateur de 2002, notamment pour ce qui est de la définition de la PH qu’elle définit comme « toute personne dont les perspectives de trouver et de conserver un emploi convenable ainsi que de progresser professionnellement sont sensiblement réduites à la suite d'un handicap physique ou mental dûment reconnu ».

Dans le cadre de cette Convention, les Etats-parties considèrent que le but de la réadaptation professionnelle « est de permettre aux personnes handicapées d'obtenir et de conserver un emploi convenable, de progresser professionnellement et, partant, de faciliter leur insertion ou leur réinsertion dans la société ».

Pour ce qui est des principes des politiques de réadaptation professionnelle et d’emploi pour les PH, la Convention recommande aux Etats-parties de formuler et de mettre en œuvre et revoir périodiquement une politique nationale conformément aux conditions et à la pratique nationales et en fonction de ses possibilités en présence.

Ceci, afin « de garantir que des mesures de réadaptation professionnelle appropriées soient accessibles à toutes les catégories de personnes handicapées et de promouvoir les possibilités d'emploi des personnes handicapées sur le marché libre du travail » .

Et comme le précise l’article 4 de la Convention, la politique à mettre en place devra être fondée sur le principe d'égalité de chances entre les travailleurs handicapés et les travailleurs en général. L'égalité dont parle la Convention concerne à la fois les chances et le traitement entre les travailleurs handicapés et les travailleuses handicapées face aux autres groupes de travailleurs.

La Convention enjoint aux organisations représentatives des travailleurs et des employeurs (les syndicats et les patronats) de se constituer en véritables partenaires dans la mise en œuvre de ladite politique ; ce qui suppose un cadre de concertation permanent sur la question du handicap dans chaque pays membre signataire e la Convention.

Elle précise que dans le cadre de cette collaboration ou concertation permanente ils doivent promouvoir la coopération et la coordination entre les institutions publiques et privées qui s'occupent de la réadaptation professionnelle. Dans ce cadre, et pour plus d’efficacité, les organisations représentatives qui sont composées de personnes handicapées ou qui s'occupent de ces personnes devront être également consultées, considérant que les PH sont toujours savantes sur toutes les questions qui touchent à leur situation ou à leur état.

Par-delà des mesures qui devront être prises pour promouvoir la création et le développement de services de réadaptation professionnelle et d'emploi pour personnes handicapées dans les zones rurales et les collectivités isolées, la Convention invite les Etats-parties à s'efforcer de garantir que soient formés et mis à la disposition des intéressés des conseillers en matière de réadaptation ainsi que d'autre personnel qualifié approprié chargés de l'orientation professionnelle, de la formation professionnelle, du placement et de l'emploi des personnes handicapées .

La Convention internationale relative aux droits des personnes handicapées

Le principe applicable au handicap dans le domaine de l’emploi est posé par le point iii de l’article 8 de la Convention en cela qu’il dispose que : « Les États Parties s’engagent à prendre des mesures immédiates, efficaces et appropriées en vue de (…) promouvoir la reconnaissance des compétences, mérites et aptitudes des personnes handicapées et de leurs contributions dans leur milieu de travail et sur le marché du travail ».

Cette obligation est exécutée dans le cadre du point 1 de l’article 4 de la même Convention qui pose un certain nombre de principes auxquels les Etats parties s’engagent. Il s’agit notamment de garantir et promouvoir le plein exercice de tous les droits de l’homme et de toutes les libertés fondamentales de toutes les personnes handicapées sans discrimination d’aucune sorte fondée sur le handicap en :

a) Adoptant toutes mesures appropriées d’ordre législatif, administratif ou autre pour mettre en œuvre les droits reconnus dans la présente Convention ;

b) Prenant toutes mesures appropriées, y compris des mesures législatives, pour modifier, abroger ou abolir les lois, règlements, coutumes et pratiques qui sont source de discrimination envers les personnes handicapées ;

c) Prenant en compte la protection et la promotion des droits de l’homme des personnes handicapées dans toutes les politiques et dans tous les programmes ;

d) S’abstenant de tout acte et de toute pratique incompatible avec la Convention et en veillant à ce que les pouvoirs publics et les institutions agissent conformément à la présente Convention ;

e) Prenant toutes mesures appropriées pour éliminer la discrimination fondée sur le handicap pratiquée par toute personne, organisation ou entreprise privée ;

f) Entreprenant ou encourageant la recherche et le développement de biens, services, équipements et installations de conception universelle, selon la définition qui en est donnée à l’article 2 de la Convention, qui devraient nécessiter le minimum possible d’adaptation et de frais pour répondre aux besoins spécifiques des personnes handicapées, encourager l’offre et l’utilisation de ces biens, services, équipements et installations et encourager l’incorporation de la conception universelle dans le développement des normes et directives ;

g) Entreprenant ou encourageant la recherche et le développement et en encourageant l’offre et l’utilisation de nouvelles technologies – y compris les technologies de l’information et de la communication, les aides à la mobilité, les appareils et accessoires et les technologies d’assistance – qui soient adaptées aux personnes handicapées, en privilégiant les technologies d’un coût abordable ;

h) Fournissant aux personnes handicapées des informations accessibles concernant les aides à la mobilité, les appareils et accessoires et les technologies d’assistance, y compris les nouvelles technologies, ainsi que les autres formes d’assistance, services d’accompagnement et équipements ;

i) Encourageant la formation aux droits reconnus dans la présente Convention des professionnels et personnels qui travaillent avec des personnes handicapées, de façon à améliorer la prestation des aides et services garantis par ces droits.

III ­ PERSPECTIVES DE REFORMES A ­ Du point de vue légal Au vu de l’analyse ci-dessus :

- La réforme du Code du travail s’avère urgente, notamment pour ce qui est des spécifications des handicaps et de la catégorisation claire des emplois par rapport aux types de handicaps descellés. De même le contenu de l’attestation d’aptitude physique devra intégrer les éléments fondés sur le handicap pour s’adapter aux exigences de la pleine participation des PH dans le milieu de l’emploi.

- Dans ce cadre précis, le Code du travail devra intégrer les dispositions pertinentes relatives à l’égalité du genre humain, à la prévention et à la répression de toutes les formes de discriminations contenues dans :

- la Déclaration universelle des droits de l’homme ;

- le Pacte international relatif aux droits civils et politiques ;

- le Pacte international relatif aux droits sociaux et économiques ;

- de la Convention prise par la Conférence générale de l'Organisation internationale du Travail le 1er juillet 1983 ;

- la Convention internationale relative aux personnes handicapées et son Protocole facultatif ;

- la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants New York, 10 décembre 1984 ratifiée par la RDC le 18 mars 1996 ;

- la Convention sur l’élimination de toute forme de discrimination raciale ; et

-la Charte africaine des droits de l’homme.

B ­ Du point de vue institutionnel

- La mise en place du Mécanisme national de suivi de la Convention internationale relative aux personnes handicapées et de son Protocole facultatif s’avère plus qu’urgent. Ce mécanisme voulu comme une plateforme interministérielle devra être coordonnée par un Secrétariat technique qui fonctionnera sous la direction du Ministère ayant les affaires sociales dans ses attributions.

- L’opérationnalisation de la Caisse de solidarité nationale est une autre urgence. Cette Caisse a été créée par le Décret N° 13/ 007 pris le23 janvier 2013, de Son Excellence Monsieur le Premier Ministre. Elle a été mise sous la gestion directe du « Fonds National de Promotion et de Service Social » (FNPSS), qui est un Etablissement public exerçant ses missions sous la tutelle du Ministère ayant les affaires sociales dans ses attributions.

CONCLUSION

- Les innovations ci-dessous doivent être de mise pour une égalisation des chances effectives :

- La mise en place d’une politique nationale des aménagements raisonnables pour une accessibilité physique et virtuel des PH à l’emploi ;

- La mise en place des quotas (emploi protégés) dans la fonction publique ; et

- L’octroi des avantages aux privées qui embauchent les PH pour couvrir les dépenses liées aux aménagements raisonnables.

En adhérant à la CDPH l’Etat congolais doit faire trois choses pour rendre effective cette convention et ceci dans toutes les secteurs vitaux :

1/Respecter les droits par une protection juridique qui tiennent compte de la dimension du handicap (aménagement raisonnables) ;

2 /Protéger les droits par la mise en place des mesures des suivis et des mises en œuvres appropriés (comité de suivi de la CDPH et les points focaux, mini travail et FEC) ;

3/ Réaliser, mise en place des procédures spécial, qui complète les procédures actuelles d’embauches,( intégré les allègements en fonction du handicap) ; en bref l’Etat congolais a le devoir de compléter sa législation actuelle en matière d’emploi.